La demografia ci aiuta a capire
Succede ogni volta che l’Istat annuncia i dati dell’evoluzione demografica, ormai diventati una certezza per comprendere lo sviluppo dell’abitare il territorio e le aree metropolitane, che da qualche anno sono tornate all’attenzione del dibattito nazionale.
Il centro dell’attenzione è evidentemente segnato dall’evoluzione e la trasformazione del territorio periferico e montano e dall’urbanistica metropolitana, entrambi travolti da una grande trasformazione che determina dei mutamenti rapidi e incontrollabili delle relazioni e per la convivenza.
L’Istat conferma il declino demografico, con le nascite al minimo storico nel 2024 sono state 369.944, – 2,6% rispetto al 2023, con la tendenza negativa anche per il 2025, con il dato sulla fecondità anch’esso sceso al minimo storico, attestandosi al 1,18 nel 2024 con previsione del 1,13 per il 2025, con l’età media delle donne al primo figlio che tende ad alzarsi.
La diminuzione delle nascite e la flessione del tasso di natalità si combinano con l’aumento della speranza di vita e di conseguenza con la mortalità, con il numero di decessi che supera nettamente quello delle nascite.
L’indice di vecchiaia aumenta con proporzione crescente dei grandi anziani, mentre le famiglie continuano a crescere, ma diminuisce il numero dei componenti e molte sono di una sola persona.
Il trend demografico disegnato dall’Istat ci aiuta a comprendere la mutazione della cittadinanza con gli stranieri che sono circa 5,3 milioni e rappresentano l’8,9% del totale, e in molti casi hanno contribuito con le nascite al mantenimento dell’equilibrio nazionale che si attesta sui 58,9 milioni.
Questi soli pochi dati aiutano a comprendere, ma soprattutto a confermare alcune criticità come l’invecchiamento ormai strutturale e la popolazione residente in movimento con situazioni di vero e proprio svuotamento del territorio, di intere aree o di parti di esse, con città in rapida trasformazione abitate da moltitudini turbolente o preda della gentrificazione (sostituzione e spostamento dei vecchi residenti).
Mentre le città si fanno frenetiche e attrattive, il territorio e in particolare le cosiddette aree interne (progetto SNAI) si vanno spopolando seguendo un processo di declino inarrestabile, quanto importante perché riguarda il 60% del territorio nazionale e un quarto della popolazione.
Un obiettivo troppo difficile (aiutiamoli a morire)
Il piano strategico delle aree interne voluto e pensato dall’allora ministro Fabrizio Barca che prese il via nel 2014 con la programmazione 2014- 2020, era sicuramente una buona idea che iniziava, seppur tardivamente, ad ipotizzare strategie e soluzioni per quei territori “del margine” in declino strutturale ed in fase pericolosa di spopolamento e desertificazione di attività e servizi.
Con il nome di aree interne s’identificarono i primi nuclei di territorio che per caratteristiche e lontananza dai centri maggiori si caratterizzavano secondo i parametri allora definiti come aree marginali, la SNAI (strategia nazionale aree interne) è stata una novità ma anche un elemento di lungimiranza che evidenziava un ritardo e provava a porvi qualche rimedio.
Il piano 2014 -2020 individuo gli indirizzi, gli obiettivi, i soggetti realizzatori e i finanziamenti, in sostanza il pacchetto di base per provare ad invertire la tendenza, che si strutturava intorno ad alcuni obiettivi principali:
1) il miglioramento dei servizi essenziali,
2) sviluppo economico e sociale, innovazione, economia sostenibile e circolare,
3) valorizzazione risorse locali, naturali, culturali, ambientali,
4) inclusione sociale, rafforzare la coesione sociale, la qualità della vita, le comunità locali.
Temi che rivisti e aggiornati rimangono ancora gli obiettivi del nuovo piano PSNAI, che prova a correggere e rendere più efficiente il secondo piano strategico 2021-27 che ha visto aumentare le aree interne dalle 72 iniziali alle 123 attuali con possibilità di essere aggiornate e modificate in base alla funzionalità e al raggiungimento degli obiettivi.
Il nuovo piano aggiorna le risorse disponibili da fondi EU Fesr, Fse, più nazionali e regionali e PNRR (che finirà nel 2026) per una quota di 172 milioni, a sostegno di progetti per 142 aree interne 1.904 comuni, 4.507.731 abitanti.
Tra le novità va segnalata la Cabina di regia presieduta dal ministero affari Eu, il sud, il PNRR, che assume le funzioni d’indirizzo, coordinamento, promozione delle AI, coordina i diversi livelli di governo e altri enti e soggetti pubblici e privati, infine si fa carico del monitoraggio, dello stato di attuazione, e dell’efficace utilizzo delle risorse pubbliche Eu e nazionali.
Questi aggiornamenti dovrebbero essere propedeutici a superare i ritardi, le lentezze e ricalibrare e realizzare gli obiettivi e le finalità di un piano strategico essenziale per lo sviluppo del paese ma che ha trovato fino ad ora enormi difficoltà nella sua realizzazione. Sbloccarne la farraginosità diviene fondamentale per i territori coinvolti e determinante per un loro possibile futuro di sviluppo ma soprattutto di sopravvivenza.
Il PSNAI approvato a luglio del 2025 prova a riordinare e cambiare marcia rispetto alla strategia delle aree interne, e non può essere giudicato solo dall’osservazione peraltro pertinente di aiutare a morire quei territori che sono in una situazione oggettivamente compromessa, irrecuperabile.
Il tema trattato alle pagine 45-46 del PSNAI, va visto come un atto di realtà un’utile provocazione che ha il merito della realtà, di dire le cose per quelle che sono e provare ad aprire una riflessione più aderente alla realtà dei fatti, alla condizione reale dei territori e agli enormi ritardi, sottovalutazioni e responsabilità che vi sono connessi.
Il Censis e il Cnel
La partecipazione al nuovo PSNAI che aggiorna e rilancia l’attenzione sulle aree interne ha il merito di occuparsi di un tema che è diventato centrale nel dibattito nazionale e quindi di non far cadere l’attenzione su territori importanti vittime di un nuovo e più rapido modello di sviluppo che tende a valorizzare le metropoli e lasciare indietro i territori più marginali.
Molti sono stati i contributi al nuovo PSNAI tra cui quelli del Cnel e del Censis, che partendo entrambi dall’emergenza in cui versano le cosiddette aree interne provano (il Cnel) a guardare il tema più dal fronte della demografia, mentre il Censis prova a ridefinire e riorganizzare i territori interessati sulla base di quattro gruppi omogenei.
Il Cnel affida al demografo Alessandro Rosina la stesura del documento che rispetto al PSNAI che prova a calibrare le politiche sulle specificità di ciascun territorio, attraverso lo sviluppo di una governance multilivello punta più decisamente sulla questione demografica su una possibile inversione di tendenza con una particolare attenzione per giovani e famiglie.
Il PSNAI punta decisamente sul territorio e i valori a esso connessi sullo sviluppo delle economie locali, dei servizi essenziali e strategici, della filiera turismo, arte cultura, territorio, all’innovazione utile a questi settori e allo sviluppo di energie rinnovabili, in sostanza prova a migliorare quanto accumulato dall’esperienza dei piani Snai arricchita dalla partecipazione e dal contributo dei territori con gli accordi di programma, e di partenariato.
Il Cnel prova a inserire con più forza il tema del fattore umano delle relazioni e della convivenza concentrandosi sulla demografia ed il sociale quali incentivi per il ritorno dei giovani e il miglioramento delle condizioni di vita e la riduzione delle disuguaglianze territoriali. Un tema questo già attenzionato dallo studioso del territorio Vito Teti nel libro La restanza,[1] dove si evince che molti giovani se avessero opportunità e condizioni di favore resterebbe volentieri a vivere nelle aree periferiche.
I due piani hanno una diversa visione: con il PSNAI più tecnico operativa e funzionale che parla di Governance, cabina di regia, comitato tecnico, autorità regionali, delle fonti di finanziamento nazionali, EU, PNRR, interventi mirati etc. mentre il Cnel si focalizza più sulle politiche pubbliche e la volontà delle comunità limitandosi a proporre misure per affrontare le sfide demografiche, non include sistemi di monitoraggio, ma punta a fornire analisi demografiche puntuali quale strumento per orientare le politiche di contrasto allo spopolamento.
In sintesi il PSNAI è un piano operativo strategico con una visione integrata e un sistema di governance ben definito, che raccoglie e migliora le esperienze delle passate programmazioni dei precedenti piani SNAI, valorizzando le esperienze territoriali e gli accordi di partenariato.[2]
Il Cnel come detto si concentra su un’analisi demografica e propone misure per affrontare lo spopolamento e l’invecchiamento assumendoli come un’emergenza, una priorità da inserire nella nuova programmazione da acquisire come strumento fondamentale al pari degli altri individuati dal PSNAI per affrontare il contrasto allo spopolamento e alla desertificazione; al declino irreversibile dei territori periferici e marginali.
Nei documenti allegati di particolare interesse è anche il contributo del Censis, che fa propri agli obiettivi della vecchia programmazione SNAI che erano il contrasto al declino e allo spopolamento demografico attraverso il potenziamento dei servizi essenziali e creazione di opportunità di sviluppo, con un ruolo importante della pubblica amministrazione, propone un nuovo strumento di cluster analysis, che individua e seleziona quattro gruppi cosi divisi: 1 il benessere relativo, 2 gli stranieri come fattore di efficacia e di compensazione, 3 lo spopolamento più veloce dell’adattamento infrastrutturale, 4 la povertà crescente.
Quattro gruppi omogenei costruiti attraverso diciotto variabili socioeconomiche che contribuiscono a destrutturare e comprendere meglio il problema delle aree interne e i fenomeni di rapido declino legati all’invecchiamento, lo spopolamento e la desertificazione di importanti territori.
Il Censis studiando e selezionando i vari ambiti d’intervento (scuola, natura, turismo, cultura, salute, mobilità etc) prova anche a suggerire un utilizzo più mirato delle risorse e dei finanziamenti più rispondente e funzionale alle specificità e alle emergenze dei territori.
Il tentativo è dunque quello di rendere le risorse disponibili più funzionali e performanti possibile, suggerendo attraverso i quattro i quattro ambiti, che sono degli ulteriori indicatori, un approccio più mirato e flessibile che tenga conto e sappia cogliere anche con i Cluster, le esigenze reali delle varie realtà territoriali.[3]
La proposta del ddl del Cnel
L’esperienza ormai avanzata dei progetti per le aree interne e più in generale per l’attenzione a un territorio vasto e importante in preda ad un declino dal carattere irreversibile (almeno di un’inversione di tendenza) ha avuto il merito di animare una discussione un confronto tra i diversi attori coinvolti a vario titolo dall’emergenza che si è determinata.
Gli ultimi sviluppi stessi e i diversi contributi che sono arrivati hanno confermato l’attenzione e provato a spingere e correggere la strategia iniziale con aggiornamenti e modifiche più mirate e puntuali quest’evoluzione normativa ha portato all’elaborazione di una proposta di legge da parte del Cnel (DDL Disposizioni per la rigenerazione e il ripopolamento delle aree interne e montane, il rafforzamento dei servizi e la promozione dello sviluppo locale sostenibile).[4]
Una proposta interessante composta di 9 capitoli e 29 articoli, che prova a rendere più organiche le disposizioni per la rigenerazione e il ripopolamento delle aree interne, provando a migliorarne alcuni aspetti come ad esempio l’assunzione del principio di prossimità quale criterio ordinatore delle politiche pubbliche per queste aree, utilizzando per l’accesso ai servizi essenziali principi più aderenti di accessibilità quali la distanza temporale e la tipologia di area.
Oppure il rafforzamento delle aziende e del sistema pubblico nei progetti di sviluppo mirato a nuove forme tese a valorizzare strumenti innovativi come la telemedicina, le équipe mobili, le farmacie rurali etc. oppure sul piano demografico l’istituzione della clausola sociale tesa a favorire, e dare priorità attraverso azioni mirate ai comuni più distanti dai servizi.
Altro fattore interessante proposto con il DDL e quello riguardante l’istituzione di una banca dati, delle buone pratiche che dovrebbe monitorare e svolgere una relazione con valutazione indipendente e biennale lo stato dell’attività del programma e sugli esiti ed il conseguimento degli obiettivi.
Il tutto realizzato in piena coerenza con la strategia nazionale aree interne (Psnai) e con il quadro di programmazione europeo, nazionale e territoriale, che ha come finalità quella di evitare inefficienze, sovrapposizioni, e frammentazioni migliorando gli interventi e orientandoli verso obiettivi chiari, condivisi e soprattutto misurabili e verificabili.
La proposta più organica e puntuale del Cnel mantenendo fermi gli obiettivi del progetto originale Snai poi PSNAI, di contrastare lo spopolamento affrontando i temi del Capitale quotidiano,[5] lavoro, occupazione, servizi strategici etc superando vecchie logiche e modelli d’assistenza, provando a correggere e valorizzare l’importante esperienza di partenariato fino ad oggi realizzata.
I punti principali della proposta del Cnel: clausola sociale e prioritaria, agevolazioni fiscali e incentivi mirati al ripopolamento, sviluppo e semplificazione delle attività economiche del territorio, sviluppo delle risorse materiali ed immateriali del territorio ( filiera ambiente, cultura, turismo) valorizzazione dei boschi e dell’attività agricola e dello sviluppo di energia alternativa e delle nuove tecnologie[6] economia circolare green community,[7] monitoraggio, trasparenza , condivisione buone pratiche, fanno della proposta una buona occasione per migliorare e correggere la strada finora intrapresa e provare ad esplorare nuove opportunità.
Riassumendo
L’intuizione di occuparsi delle aree interne è sicuramente stata positiva e nella sperimentazione delle attività che si sono succedute dalla prima strategia del 2014-2020 oggi consolidata con il PSNAI del 2025, con il coinvolgimento di 1.900 comuni e 4,5 milioni e circa di abitanti rappresenta un’esperienza estremamente positiva in fase evolutiva, di continuo sviluppo e aggiornamento.
Il metodo innovativo del place based (strategia di sviluppo locale) attraverso le forme del partenariato e della partecipazione dal basso, che attraverso il partenariato e le varie forme di integrazione e partecipazione di istituzioni e associazioni locali hanno avuto il merito di ottenere il risultato più evidente, quello del cambio di paradigma che consegna al territorio il protagonismo, la co-progettazione superando le politiche calate dall’alto.
La strategia nella sua evoluzione ha avuto il merito di favorire e consolidare le reti territoriali, e forme di gestione associata spingendo ad esempio i piccoli comuni a diventare protagonisti, ha farsi sistema, a consorsiarsi per ottenere finanziamenti e ulteriori vantaggi (ad esempio, unioni dei comuni), sperimentando nuove forme di gestione associata dei servizi
Ha garantito una gestione più oculata delle risorse e l’integrazione tra diversi fondi e finanziamenti, riconosciuti anche attraverso strumenti istituzionali come L.di bilancio, fondo comuni marginali etc. e un utilizzo più puntuale dei fondi strutturali europei FESR, FSE, etc. e per quanto riguarda infrastrutture viarie, il piano nazionale complemento PNC, ha cui si sono aggiunti e integrati i fondi del PNRR che hanno direttamente favorito i comuni.
La durata temporale, la partecipazione e le azioni prodotte hanno anche contribuito alla creazione di nuove leadership e strumenti come le “strategie d’area”, integrato altri strumenti come le green community in un processo di responsabilizzazione e di crescita di partecipazione civica attenta e preoccupata del futuro del territorio.
Criticità
Nonostante queste indiscutibili e positive novità i risultati ottenuti non sono quelli auspicati con evidenti limiti e mancanze delle strategie – azioni e finanziamenti attivati -, un percorso che ha però avuto il merito di individuare alcuni problemi su cui concentrare l’attenzione e provare ad impegnarsi per superarli.
Primo tra tutti la capacità amministrativa dei piccoli comuni, la mancanza endemica di personale tecnico e amministrativo qualificato, che ha creato enormi difficoltà nello sviluppo e la gestione di progetti, appalti, rendicontazione, creando ritardi e rallentamenti nella possibilità di spesa dei fondi disponibili.
Altro aspetto è la burocrazia, l’estrema complessità di governance, del multilivello Stato, Regioni, comuni, che si è confermato uno dei problemi più grandi e resistenti, oggi considerato dalle imprese anche più grave dell’accesso al credito. Iter decisionali troppo lunghi e farraginosi, che ingabbiano i piani di sviluppo (accordi di programma quadro APQ) in anni di estenuanti e spesso inconcludenti negoziazioni con il rischio di disperdere e far venire meno l’entusiasmo e la positività delle comunità locali.
Altra difficoltà evidenziata è sicuramente quella di non saper valutare bene l’impatto demografico, che per tutte le componenti che lo riguardano rimane seppur molto utile ed indicativo della lettura generale dei fenomeni di spopolamento estremamente complesso e ancora poco utile a stabilire un nesso causale diretto tra gli interventi SNAI e le inversioni di tendenza demografica che comunque hanno bisogno di tempi molto lunghi per manifestarsi ed essere correttamente interpretati.
Inoltre per l’impatto che ha prodotto va valutato anche il PNRR che in alcuni territori ha stimolato una buona sinergia, ma anche sovrapposizione e frammentazione con il programma SNAI, non avendo (anche per i tempi stretti del PNRR che finirà nel 2026) una visione organica o d’insieme di ciò che si andava realizzando, che per il PNRR assume soprattutto la necessità di spendere e non di valutare le cose realizzate.
Il PNRR è stato una grande e positiva opportunità offerta dall’Europa agli stati membri ed in particolare all’Italia con una dotazione di spesa eccezionale 194 Mld, (VB), che ha avuto sicuramente un impatto positivo sul Pil ma molto meno sullo sviluppo.
Un’analisi più precisa sull’impatto reale del PNRR sarà possibile averla quando questo sarà concluso e tutte le misure saranno valutate, per il momento ci si può solo limitare a valutare ciò che è possibile e quello che si vede qualche problema sulla capacità di spesa ma soprattutto sulla realizzazione delle opere finanziate e sugli obiettivi finali è già percepibile.
Un’ulteriore tema sensibile è quello della sostenibilità finanziaria cui sono legati molti dei servizi attivati (trasporto a chiamata, servizi sociali e sanitari di comunità o territoriali, scuole di vallata, etc) che faticano a trovare una chiara e certa continuità finanziaria una volta terminati i fondi di avviamento SNAI.
La Snai ha il grande merito storico di avere riportato il territorio del margine al centro dell’attenzione, dell’agenda politica nazionale, offrendo a questi territori una dignità istituzionale e un quadro logico di riferimenti. L’efficacia del nuovo PSNAI con i suggerimenti e le proposte di altri istituti (Cnel, Censis e gli accordi di partenariato) dipenderà dalla capacità e la volontà delle istituzioni centrali e regionali di superare i colli di bottiglia e i ritardi della burocrazia e dalla capacità di fornire un supporto tecnico efficiente e permanente ai comuni piccoli.
Senza quest’azione di realismo e concretezza i fondi disponibili e le idee di sviluppo a essi connesse rischiano di tradursi in un potenziale inespresso, e di vanificare quanto di buono si è finora realizzato e soprattutto ciò che è possibile migliorare.
Considerando tra le fragilità il sistema politico istituzionale locale, e l’effetto non secondario dei campanilismi e della gestione del consenso attraverso l’utilizzo delle risorse e della spesa pubblica, che in tutto il processo pur interessante dei fondi SNAI e delle fondamentali relazioni locali rimane spesso un problema, un vero convitato di pietra.
[1]Vito Teti, La restanza, Einaudi, 2022.
[2] Si veda La relazione annuale sulla SNAI del 31 dicembre 2023.
[3] Si veda Censis, Supporto operativo alla strategia delle aree interne 2024.
[4] Si veda ddl del Cnel del 29 gennaio 2026.
[5]Angelo Salento, Il capitale quotidiano, manifesto per riabitare l’Italia, Donzelli editore, 2020.
[6] Emanuela Bompam, Ilaria Nicoletta Brambilla, Che cosa è l’economia circolare, Edizioni Ambiente 2021.
[7] Si veda scheda UNCEM (Unione Nazionale Comuni Comunità Enti Montani), 31 marzo 2022, http://uncem.it; Giampiero Lupattelli, Green Community, Rubettino, 2024.
